这些难民，大多流入陕北，不少已经沦为土匪。招回原籍，既充实了庆阳府的人口，又解决了陕北的治安问题。
还有，“陕北延安、绥德地方，民人可免逼处之嫌，不起主客之衅。”
第三，大兴屯垦。
左宗棠规划的屯垦，分“兵屯”、“民屯”。
“择险隘为兵屯，统领、营官主之；就堡寨为民屯，府、州、县主之，均因其地之所宜。”
现在是冬季，规划妥当，来年一开春，即可“播种粟、糜、荞、麦诸种，督课军民，日事锄垦。”
第四，增设县丞。
左宗棠批评朝廷，过往对甘肃的行政建置，太过忽略，并指出，这是造成回乱暴起之初，应对无力的重要原因。
这是事实。朝廷收服了天山南北路、拓土新疆之后，对于西北地区的注意力，主要是放在新疆和陕西的，二者之间的甘肃，确实被严重忽略了。当然，经略新拓之地，需要占用大量资源，此多难免彼少，平衡不易保持，也是原因之一。
亡羊补牢，为时未晚。
左宗棠指出，董志原“地居秦陇要膂，形势之重，自古已然”，可是，行政上，董志原却长期由安化、宁州、镇原三州县分辖，不但事权不一，而且因为同时处于三州县的边缘地带，自然而然，同为三州县所忽视。事实上，变成了一个“三不管”地带。
左宗棠说，董志原“向未设官吏，钱粮词讼，一切经理乏人，民多不便，政教不行，奸宄藏匿，关系非小。”
因此，他奏请朝廷，在安化县的建制内，增设县丞一名，名“董志县丞”，并定位“繁要之缺”，专门负责管理董志原。
同时，请在董志原增设乡学训导一名，并将安化县原设学额十五名增至十八名，新增的三名，明文规定，归董志原所有，“俾资教化”。
第五，禁罂粟，倡棉桑。
关陇一带土地贫瘠，为补生计，民众素有种植罂粟的陋习。而既种罂粟，就不会不吸食鸦片。种植罂粟、吸食鸦片，既是关陇贫困之因，又是致衰、致乱之源。
左宗棠到了西北后不久，写信给关卓凡，痛陈鸦片之害，“长毛、捻、回之劫，皆此毒酿成”，说一俟回乱靖定，他便要厉禁鸦片。
关卓凡回信说：“关陇治法，必以禁断鸦片为第一要义。季翁谋国老成，洞悉根窍，弟感叹赞服！唯有刍荛之见，陈于君子之前：鸦片源于罂粟，欲禁断鸦片，必禁种罂粟。欲禁种罂粟，必先思一种可夺其利，然后民知非种罂粟始能得利者。”
这个“可夺其利”的，就是棉、桑。
关卓凡说，“劝种草棉、蚕桑，以其一年之计，胜于罂粟，民则因其而明取舍矣！若用峻法求速效，季翁军务倥偬，难免左右失机，以致滞碍不行。弟愚区区，季翁高明，当能鉴及！”
关卓凡的建议，左宗棠几乎全部接受下来。只是桑蚕一项，虽然陇东自古就有养蚕的记录，但几千年水土变迁，已经不大找得到适合喂蚕的树种，新植的话，又缓不济急，就先放了下来，主力推广种棉。
折子上面，另有办赈、凿井、植树，等等。
洋洋洒洒数千言，关卓凡看完了，心中不由赞叹：左季高能打仗、通经济、知权变，体民瘼，果真是胸中大有丘壑的人物！
左宗棠的这些条陈，招抚流亡、屯垦、禁种罂粟、倡棉、办赈等事体，他自己就可以做主，但是，遴选官吏和增设县丞两项，却是要先请朝廷允准的。
左宗棠作为统兵大帅，收复失地之后，有权利自行委派州县官，事后向朝廷补个手续就是了，朝廷没有不准的。不过，这一次，左宗棠有特殊的要求——“破除文法，遴访甘肃人员，署理庆阳府州县各篆”。
本地人不做本地官，这是基本的规矩。左宗棠这个要求，算是破例，所以，他必须事先申请。
左宗棠的理由是，当地空缺的州县官太多，他夹袋中没那么多候选人——手下各级将领都得留着打仗。
如果由户部一一从外地选调，一来缓不济急，二来，西北贫瘠，许多人未必愿意过来，愿意过来的，大都是刁恶无行之人——这种人，肯冒险，能吃苦，但做官的唯一目的，就是刮地皮，把他们放到大乱过后的甘肃，绝对是重新激起民变的不二人选。
所以，左宗棠要求“破除文法”，特事特办。再说，本地人做本地官，也有熟悉情况、上手快的好处。
至于增设县丞，原先体例所无，是一定要先请旨的。
这也是慈安为什么会把这个折子发过来——左一个破例，右一个破例，事儿太大了，她自己决定不了。
慈禧见关卓凡看完了折子，问道：“左宗棠的这个折子，你怎么看？”
关卓凡说道：“回太后，左宗棠老成谋国，所奏皆为正办。事有经，亦有权，左某所请之以本地人署理州县，不为逾格；增设‘董志县丞’，更是深谋远虑，请太后嘉納。”
慈禧点点头，说道：“行，就照你说的办。”
“左宗棠这个折子，虽然不直接涉及军事，但西北路途遥远，准奏的廷寄，臣请以‘六百里加紧’驿递，一为节省时光，二来，也可示朝廷鼎力支持之意。”
“好，都依你。”
关卓凡说道：“谢太后。”
顿了一顿，又说道：“臣有一个想头，自觉于西北之长治久安，颇为紧要，要奏知太后。”
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（嘿嘿，三千六百字，不晓得算不算“大章”？）
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